Den byråkratiska krigskulturen från autokratins dagar är fortfarande statens vägvisare

AI-genererad illustration.

Denna artikel publicerades på Halvor Næss blogg och senare Steigan

I den här artikeln kommer jag att argumentera för att statsbyråkratin är genomsyrad av krigskulturen från autokratin. Denna kultur präglar befolkningens syn på staten än idag.

Jag har tidigare beskrivit statsbyråkratin som en produkt av den historiska utvecklingen i Europa från senmedeltiden då krutrevolutionen kom till Europa från Kina. Krig blev dyra, och kungarna behövde en byråkrati för att beskatta befolkningen och säkerställa effektiv logistik för krigföringen. Boktryckarkonsten effektiviserade byråkratins arbete kraftigt och var en viktig orsak till byråkratins tillväxt. Under 1800-talet var byråkratins makt så stor att kungarna utmanövrerades. Demokratiseringen följde och legitimerade byråkratins fortsatta tillväxt.

Historiska processer är ofta beroende av olika stigar (pathdependent), vilket innebär att tidigare val, händelser och historiska utvecklingar starkt påverkar de val och lösningar som är möjliga senare. Ett välkänt exempel är QWERTY-skrivmaskinens tangentbord, som har sitt ursprung i tekniska begränsningar hos de första skrivmaskinerna, men som fortfarande är grunden för alla tangentbord idag. Detsamma gäller för statlig byråkrati.

Statsbyråkratins uppgift var att tillhandahålla resurser och logistisk hantering för kungens krig. Det var därför viktigt att veta exakt hur många män, hästar, säckar med spannmål och andra resurser som fanns i kungariket. Byråkratin etablerade folkbokföringsregister, fastighetsregister och ett stort skattesystem. Detta var inte för att hjälpa medborgarna, utan för att pressa ur dem resurser till militären.

För att driva armén var allt tvunget att standardiseras, från kulornas kaliber till det språk soldaterna talade. Denna standardisering överfördes till det civila samhället. Exempel på detta är införandet av efternamn, gemensamma tidszoner och måttenheter. Målet med dessa åtgärder var effektiv krigföring.

Byråkratin var hierarkiskt strukturerad med toppstyrda (top-down) befälstrukturer, vilket är fallet för armén. Befolkningen var tvungen att kontrolleras för att förhindra desertering och skatteflykt. Byråkratin krävde full tillgång till medborgarnas liv, medan medborgarna hade begränsad tillgång till byråkratins interna processer.

På 1800-talet hade byråkratiernas makt blivit så stor att kungarna utmanövrerades. Byråkratiernas fortsatta existens och tillväxt säkerställdes genom demokratiseringen av nationalförsamlingarna, som tidigare hade fungerat som en motkraft till kungarnas outtömliga behov av ökade skatter. Eftersom staten nu sades vara ett uttryck för folkets vilja blev det möjligt att öka beskattningen och den sociala regleringen avsevärt. Detta ledde till en enorm tillväxt av byråkratin under 1900-talet.

Ledde kungarnas avsättning och demokratiernas tillväxt till en förändring av byråkratins krigskultur? Skedde det ett byråkratiskt fasskifte från fokus på krigföring till fokus på befolkningens välbefinnande? Ersattes krigsstaten av välfärdsstaten och en motsvarande radikal omstrukturering av byråkratin? Är byråkratin nu folkets tjänare?

Enligt min uppfattning är svaret nej på alla ovanstående frågor. Byråkratin har sin vägberoende historia, och krigskulturen med dess tillhörande strukturer finns fortfarande kvar.

Befälsstrukturen har samma top-down-mönster som tidigare. Beslut kommer från ministerier till direktorat och ärendehanterare. Metoderna är som militärens tidigare, med standardisering, registrering, kontroll och reglering av folket baserat på våldsmonopol. Människor avskalas sin unika karaktär och reduceras till standardiserade kategorier, ärendenummer, tabeller och statistiska enheter. Retoriken är ofta militär. Staten förklarar krig mot fattigdom, droger, terror eller coronaviruset.

Byråkratin presenteras som en neutral genomförare av åtgärder som beslutats av politiker som representanter för folket. Detta är en illusion. Den verkställande makten (regeringen) och den lagstiftande makten (nationalförsamlingen) är synliga och dramatiska. De har debatter, valkampanjer och medieuppmärksamhet. Byråkratin verkar i slutna rum, genom instruktioner, förordningar, PM och arkiv. Den är anonym, och anonymitet är en extremt effektiv maktstrategi.

Regeringen kan inte föreslå en lag och nationalförsamlingen kan inte anta en budget utan att byråkratin först har studerat den. Byråkratin bestämmer vilka fakta som presenteras, vilka alternativ som är realistiska och vad de kommer att kosta. Genom att kontrollera informationsbasen kontrollerar de i praktiken vad politikerna kan välja mellan. En lag som antas i nationalförsamlingen är ofta bara en samling allmänna principer.

Den verkliga makten ligger föreskrifterna som innehåller de detaljerade reglerna för hur lagen ska tolkas i praktiken. Dessa skrivs och verkställs uteslutande av byråkratin, helt utanför folkvaldas debatter. När byråkratin vill driva igenom ett impopulärt beslut (till exempel att stänga lokala sjukhus eller slå samman kommuner) presenteras detta aldrig som ett politiskt ideologiskt val. Det presenteras som professionella riktlinjer, effektivitetsvinster eller objektiva samhällsekonomiska kalkyler. Om besluten möter motstånd är det politiker som får ta stryk och kanske avgå. Byråkraterna är däremot inte ansvariga.

Har välfärdsstaten förändrat byråkratins grundstruktur? Den traditionella bilden av välfärdsstaten är en snäll, omtänksam chef som delar ut bidrag och tar hand om människorna från vagga till grav. Men som jag ser det använder byråkratin fortfarande krigslogistiken som vägledning. Det kräver lydnad och pulveriserar individens unika karaktär till fallnummer. Tvång används för att driva in resurserna till  välfärdsstatens.

Byråkrater ägnar sig inte nödvändigtvis åt avsiktliga bedrägerier. De följer bara byråkratins vägberoende och inbyggda logik baserad på krigskulturen från enväldet. Byråkratins överlevnad och tillväxt är det primära. Genom århundradena har den europeiska byråkratin lärt sig att ju mer osynliga de är, desto mindre motstånd möter de. Genom att låta kungar, statsministrar och partier ta hela rampljuset och all kritik kan den byråkratiska berggrunden fortsätta växa, reglera och styra samhället ostört. Principen om maktfördelning mellan den verkställande, lagstiftande och dömande makten skymmer den verkliga maktfaktor som finns i byråkratin.

Många menar att expertstyre genom byråkratin är nödvändigt och oundvikligt på grund av samhällets komplexitet, men enligt min uppfattning tyder teori och empiri på att krigskulturens logistik inte är metoden för fred och välstånd. Tvärtom är det civilsamhällets frivilliga samverkan som är upphovet till både fred och välstånd.

Slutsats

Byråkratin kan beskrivas som den verkliga, permanenta statsmakten i Europas historia. De valda organen fungerar som utbytbar besättning som får låna rodret för några år i taget, men själva fartyget, motorn och navigationssystemet styrs och drivs av den permanenta byråkratiska apparaten. Den byråkratiska metoden bygger på historisk krigslogistik och infiltrerar alltmer civilsamhället. Detta är inte lönsamt på lång sikt och kommer att sluta i systemkollaps eller dystopi.